构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，是对习近平法治思想的有力践行，也是由我国检察机关的政治特色、检察公益诉讼的人民属性、检察机关的宪法定位和检察公益诉讼在国家治理体系中的地位所决定。

构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，能够有效践行和落实习近平法治思想所包含的“以人民为中心”“在法治轨道内推进国家治理体系和治理能力现代化”等核心内容，是新时代赋予检察机关的新使命，在我国检察制度的发展中具有必然性。

党的二十大报告强调，“完善公益诉讼制度”。这为公益诉讼制度进一步发展提出了新要求，提供了根本遵循。这既是对公益诉讼检察实践的充分肯定，更是更高期许和要求。构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，是对习近平法治思想的有力践行，也是由我国检察机关的政治特色、检察公益诉讼的人民属性、检察机关的宪法定位和检察公益诉讼在国家治理体系中的地位所决定的。构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，应当理顺检察公益诉讼与其他主体提起的公益诉讼之间的关系，积极推进检察公益诉讼制度创新。

当前，我国检察公益诉讼制度已初步建立，检察公益诉讼在维护公共利益、促进依法行政方面的作用正在不断彰显。但是，适应完善公益诉讼制度要求，确保检察公益诉讼整体目标的实现，我们仍需要对检察公益诉讼的定位予以明确，构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，发挥检察机关在公益诉讼中的重要作用，凸显中国特色社会主义建设过程中的检察担当。

构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系的必然性

构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，能够有效践行和落实习近平法治思想所包含的“以人民为中心”“在法治轨道内推进国家治理体系和治理能力现代化”等核心内容，是新时代赋予检察机关的新使命，在我国检察制度的发展中具有必然性。

检察机关的政治特色所决定。党绝对领导下的检察机关，既是政治性极强的业务机关，也是业务性极强的政治机关，这种政治特色保障了检察公益诉讼维护公益的强大能力，以及诉讼开展的持续性、稳定性、公正性和廉洁性。自党的十八届四中全会提出探索建立检察公益诉讼制度到现在，检察公益诉讼已经完成了向基层的纵向推进，实现了公益诉讼的全覆盖，突破了部门限制和地域限制，构建了区域协调机制和一体化的办案机制，在较短时间内具备了维护社会公益的强大能力。特别是近年来，在助力脱贫攻坚、推动环境保护、守护“舌尖上的安全”等重要活动中，检察公益诉讼都挺身在前、大有作为。

检察公益诉讼的人民属性所决定。构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系是对“以人民为中心”发展理念的有力践行。增加人民福祉是检察公益诉讼的价值归属和最终目标。赋予检察机关提起公益诉讼的职权，就是为了有效地发挥司法在维护公益方面的治理效能。维护公益在于追究利益损害者的责任，使社会公益得到恢复和弥补，以保障人民群众的生命健康和生活幸福。

检察机关的宪法定位所决定。检察机关的宪法定位是国家法律监督机关，检察公益诉讼彰显了独特的作用和功能，这也决定了检察机关应当在公益诉讼中主动担当、积极作为。一则，法定的监督权确保了检察公益诉讼的数量和质量。检察机关作为履行监督权的法定机关，面对损害公共利益的情形，必须启动监督权是不容回避的。而司法责任制、公益诉讼检察机构专门化、检察公益诉讼工作报告机制等相关制度的实施，进一步压实了检察责任，得以保障公益诉讼的质量。二则，独立的监督权确保监督权运行的公正性和权威性。检察公益诉讼立足于宪法所确定的检察机关职能，可以依法独立发挥权威的监督作用，在推动法治国家、法治政府和法治社会一体建设中发挥应有作用。

检察公益诉讼在国家治理体系中的重要作用所决定。检察机关作为我国宪法所确立的法律监督机关，基于履职的要求和相应的监督能力，自然就应担负起维护公益的重任，这是一种基于我国国情和现实的制度创新。这一创新发挥了我国检察制度的优势，彰显了国家治理的现代化要求。检察公益诉讼不同于传统诉讼模式，其特点在于用以点带面的方式推动矛盾的化解。因此，检察机关提起公益诉讼只是起点和基点，最终目标在于通过诉讼撬动相关行业、领域的问题解决，实现双赢多赢共赢，这也是检察公益诉讼对于国家治理现代化的贡献。

构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系的基本要求

构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，首先应注重理顺其与相关诉讼的关系，特别是检察公益诉讼与其他社会组织提起的公益诉讼、检察公益诉讼与政府提起的生态环境损害赔偿诉讼的关系。

根据法律规定，检察机关在民事公益诉讼适格原告中处于第二顺位。这一规则考虑的是检察机关作为法律监督主体的后置性，但从司法实践来看，民事公益诉讼中的公告往往仅成为检察公益诉讼的前置程序，社会组织因公告而提起诉讼的并不多见。而且，诉前公告严重影响维护公益的效率。从实践的角度来看，检察公益诉讼的补充性地位与其在现实中所发挥的作用不相匹配。有关数据显示，检察机关提起的公益诉讼案件已占受理公益诉讼案件的绝大多数，检察机关已经成为当之无愧的公益诉讼主力军和领头羊。鉴于检察公益诉讼与其他主体提起公益诉讼的关系存在的困境以及检察公益诉讼的实践现状，应当对两者的顺位进行调整，将检察公益诉讼与有关社会组织提起的公益诉讼并列，检察机关认为符合条件的可以直接提起诉讼，以化解检察公益诉讼繁冗的程序，提升公益维护的效率。

生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼都具有维护环境公共利益的功能。目前的制度安排是生态环境损害赔偿诉讼优先于环境公益诉讼（包括检察环境公益诉讼）。但这样的制度安排并不能发挥公益诉讼检察部门的专门力量作用，也需要进行适当调整。一是强化检察公益诉讼的监督和支持作用，对于已经提起的生态环境损害赔偿诉讼，检察机关认为政府的诉请不足以维护社会公共利益的，可以以向政府发送检察建议的方式进行监督和支持，政府没有采纳检察机关建议的，检察机关应提起公益诉讼。二是对于先提起公益诉讼后提起生态环境损害赔偿诉讼的，不应采取一刀切的方式中止检察公益诉讼。特别是涉案专业性问题已经鉴定，案件已经法庭调查或是法庭辩论，法院和检察机关对于案涉情况基本查清，也付出了大量的人力和物力，从诉讼经济的角度考虑，即使政府提起生态环境损害赔偿诉讼，也不应中止检察公益诉讼。

建立以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，进一步完善检察公益诉讼制度，让检察公益诉讼运用更广泛、运行更规范。

合理把握“公共利益”内涵，拓展检察公益诉讼范围。检察公益诉讼视角内的“公共利益”关系检察公益诉讼的案件范围，需要根据检察公益诉讼的定位、人民普遍需求、国家治理需要进行解读。基本走向是进一步拓宽行政公益诉讼的案件范围；聚焦重点领域的民事检察公益诉讼适用，将民事公益诉讼范围聚焦于具有普遍性损害的违法行为、没有适格主体提起诉讼的领域以及对弱势群体具有普遍性损害的领域。

整合诉讼资源，优化检察公益诉讼模式。整合资源，推动诉讼协作。检察公益诉讼绝不是关起门来单打独斗，而是需要进一步整合相关部门的资源，推动诉讼协作，充分发挥检察公益诉讼实效。

完善检察建议，发挥检察公益诉讼特殊优势。既要对检察建议类型化，明确其在行政公益诉讼和民事公益诉讼不同阶段的适用情形和适用效力，又要保障检察建议的质量，避免模糊建议、多头建议等情形，并提升检察建议的说理性和可行性。

构建检察公益诉讼保障机制，提升诉讼能力。包括但不限于拓宽检察公益诉讼线索来源，严格保障检察机关的调查取证权，培养和选拔公益诉讼检察专业人员，形成检察公益诉讼的执行监督等。

随着公益诉讼的不断推进，公益诉讼的蓬勃发展实践与法律规定的薄弱出现了反差，还需要考虑制定检察公益诉讼专门法律制度来保障以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系的有效运行。

（作者为我院法学院教授、博士生导师，bat365在线登录入口公益诉讼检察研究中心研究员。本文为最高人民检察院检察理论研究课题《生态环境领域刑事诉讼与政府诉讼衔接》、湖南省教育厅重点研究课题《检察机关提起安全生产公益诉讼研究》的阶段性研究成果）

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