编者按：今年“两会”的一大亮点，是吴邦国委员长在工作报告中提出，全国人大常委会今年将会使用询问、质询等监督方式，依法对国务院开展专题询问和质询。据了解，这是自《监督法》生效后，全国人大常委会工作报告中首次提出将依法开展专题询问和质询。那么，究竟什么是“质询权”，又该如何完善现有的质询制度？本刊特别约请湖南省人大常委会委员、我院法学院院长胡肖华教授来解读此话题。

 质询带有弹劾性质

 质询起源于英国，最初是由请愿权发展演变而来的。质询的法理依据，简单来说有三点：即人民主权思想与代议制理论及权力制约理论。这三点是质询制度得以存续的最好诠释。在我国，“质询权”的宪法依据就是我国现行宪法的第七十三条。根据宪法，我国“一府两院”都由人大产生并向人大负责，政府的各项权力都来源于人大，人大是我国的权力机关，由人大对政府进行监督是我国宪政体制的必然逻辑。质询是人大对“一府两院”实施监督的法定形式，是最高形式的监督。“质询权”是专属于人大的一项监督权，是一种刚性的“带有一点弹劾性质”的权力，因为质询案的提出带有问责政府的意思。相对于其他监督形式而言，质询更加主动，更加有效，更具有针对性，同时还具有强制性。

 质询制度自英国建立至今，在实际运作中，对各国民主政治的发展发挥了不可忽视的作用。具体而言，我认为质询在一国民主政治制度中具有以下功能：能够让人大代表和民众了解政府施政情况，敦促政府解决民众关心的问题，迫使政府弥补施政中的失误、纠正施政中的错误；能够使政府及其他机关及时了解“民间疾苦”，为人民与国家机关间的沟通提供平台，缩短公权力与民意的距离；能够检验提出质询的人大代表的议政水平和被质询的政府公务人员的执政水平。具体到我国而言，质询制度是人大监督制度中的重要组成部分，也是我国民主与法制发展的一个重要方面。充分有效地发挥质询制度在实际政治生活中的作用，对于树立我国人大监督的刚性权威和形象及保障国家机构的有序运行具有十分重要的意义。

 总之，质询权的行使，能够有力、充分、积极主动地表达民众的意愿与利益诉求；对于监督政府勤政廉政、用好权、尽好责、保障好民生，具有重要的作用。

 全国质询案一年不足30例

 “质询权”在我国的落实历程，可以从宪法对“质询权”的确认以及人大行使“质询权”的实践两方面来看。

 从宪法对质询权的确认来看，新中国成立后，最早确认质询权的是1954年宪法，此后的1975年宪法取消了质询条款，1978年宪法又恢复了质询条款的规定，现行的1982年宪法的七十三条对“质询权”也进行了规定。

 “质询权”作为一项专属于人大的监督权，暗含有对政府机关及其工作人员工作失误的纠察和责问，比一般监督更具有针对性和刚性。因此，“质询权”是人大监督权中的一项“核心权力”。但从人大行使“质询权”的实践来看，现行宪法实施以来，可以说，“带有一点弹劾性的”质询权长期都处在“休眠”状态。比如，全国人大常委会作为最高权力机关的常设机关，还没有提出过一例质询案。

 全国人大至今只提出过两例质询案，即1980年宝钢质询案和2000年就烟台“11.24”特大海难事故质询交通部，全国人大常委会没有提出过质询案。地方省级人大启动的质询，就我所了解的有八、九例：1989年湖南省人大质询并罢免杨汇泉案；1994年的广东省人大代表质询省国土厅案；1999年湖南省人大常委质询省移民局案；2000年的广东省人大代表质询省环保局案；2002年1月，贵州省人大代表提出“花溪收费站应该依法撤除”的质询案；2004年初，黑龙江省人大代表提出的《关于滨江桥收费站的质询案》；2005年，陕西省人大代表质询省交通厅案；2007年，上海市人大代表质询市交通局案；2009年湖南省人大常委对省政府部分直属机构的违法收费和挪用财政资金的行为提出质询案，这起质询是我本人领衔、联合其他几位省人大常委委员发起的。据我掌握的有关资料来统计，就全国而言，一年质询案没有超过30例，这与我国2000多个各级人大、350万名各级人大代表数量相比，显然是很不协调的。

 质询制度贵在常态化

 虽然全国人大行使监督权的方式多种多样，但让刚性的质询权长期“休眠”，会在相当程度上影响其监督作用的发挥，影响最高国家权力机关的至上权威性。过去有人戏言：人大机关等于“橡皮图章”，人大代表属于“两手”代表（即举手和拍手）。我认为这与人大代表没有有效地行使质询权有一定的关系。因此，若要维护和树立人民代表大会的至上权威，履行好监督职权，就必须完善质询制度，强化人大代表的质询权。

 我国宪法及相关法律规定，质询案必须以书面形式提出，并必须写明质询对象、质询的问题和内容。我国相关法律关于质询程序的规定相对比较简单，尚存在很大的疏漏与不足。比如说，根据我国法律规定，质询案必须在人民代表大会或常委会会议期间提出，而我国的人代会每年只举行一次，且会期都非常短，一般均不超过两周。人大常委会尽管两个月举行一次会议，但每次会议会期一般也只有短短几天，而且有很多问题都需在会上讨论、表决，所以提出质询案的时间是很短的。再比如，法律没有规定质询案提交及答复的期限、质询的法律后果等。

 总之，常态化、规范化、制度化的质询制度，对我国民主政治进程具有极大的推进作用。但客观来说，我国的质询程序整体缺乏足够的可操作性，质询制度的法律规定相对粗陋，尚不能满足现实的需要。为充分发挥质询的作用，我认为，可在相关法律中明确规定，召开人代会和人大常委会会议时，必须专列质询议程和安排专门质询时间，并且明确规定人大代表在会议闭会期间也有权提出质询案，而且要专设长期固定的质询时间，允许各个质询主体在质询时间内以口头或书面的形式提出质询。此外，我认为法律还应进一步明确规定质询的法律后果，将质询与人大的其他监督方式，如特别问题调查权、罢免案等，衔接起来。

链接》》

 1954年宪法第三十六条：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”

 1978年宪法第二十八条：“全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询。受质询的机关必须负责答复。”

 1982年宪法第七十三条：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”