全国各地迭出的出租汽车罢运事例，已逐步从利益格局的争夺上升到了可能危及到社会局部稳定的公共事件。

 究其根源，无疑还是出租车公司与出租车司机之间的利益与分配两者之间的博弈——出租车司机每月须固定向公司缴纳的“份子钱”(承包费)，此外，随着不断刷新的油价，无形之中使运营成本跟着增加，这个利益天平自然会出现不对等，也就导致了矛盾的产生。

 “我们发现，根由在于政府对出租车实行特许经营，使得出租车公司对出租车的经营权形成了垄断性占有，而对于出租车经营权实施行政特许的做法在全国被普遍推行。”我院法学院欧爱民教授与8名硕士研究生查阅了我国现行有关出租车管理的法律、法规、规章，经仔细研究，发现对出租车经营权实施行政特许这一普遍做法，竟然缺乏法律依据。

 于是，9名“好事”的我院法学院师生找到了两份要求“出租车特许经营”的政府文件，仔细“会诊”了一番。在他们认为这两份要求出租车进行特许经营的“红头文件”没有法律依据后，9名师生联名向湖南省人民政府法制办提起申请，请求对相关“红头文件”的合法性进行审查。

 这也让城市出租车的“公司化”与“个体化”之间的争议再次成为公众关注的焦点。

“全国普遍做法竟然缺乏法律依据”

 去年9月份， 我院法学院教授欧爱民的一位硕士研究生论文开题报告为“出租车特许经营制度研究”。通过查阅大量的文献和资料，欧爱民和同学们却发现，对出租车经营权实施行政特许这一全国普遍做法，竟缺乏法律依据。

 经法理论证后，我院法学院师生9人将目光投向了湖南省内各级政府对出租车经营权的规定，通过广泛搜集，发现湖南常德等地明确规定对出租车经营权实施行政特许，规定只有法人才能经营出租汽车，长沙则要求个人出租汽车经营者必须接受出租汽车经营企业、城市出租汽车协会个人分会或服务公司的托管，强制推行规模经营的模式，“这对公民自主经营权构成了不适当的限制，违背了上位法，因此，我们请求撤销长沙的托管规定和常德的特许规定”。欧爱民在递交给湖南省法制办的审查申请书上提到说。

 他们对长沙市公用事业管理局、物价局、财政局共同制定的《长沙市客运出租汽车确定新一轮经营者的实施方案》(以下简称《实施方案》)，以及常德市人民政府制定的《常德市城市公共客运管理办法》(常德市人民政府令第9号 2006年6月3日起施行)分别向湖南省人民政府法制办提出规范性文件的合法性审查申请。

 在欧爱民及其8名学生看来，他们之所以会提起出租车规范性文件的合法性审查，是因为他们认为出租车特许经营不但没有法律依据，而且危害很大：一是特许经营使普通民众难以从事出租车的经营，从而催生了许多黑车，引发了诸如“钓鱼执法”的法治悲剧；二是特许经营造成出租车的经营垄断，加重了驾驶人员的经济负担，这是我国出租车罢运事件频发的根本原因；三是特许经营造成市场垄断，导致市场供给不足，不利于人民群众的出行，也抬高了出租车的价格，侵害了消费者的权益。

 欧爱民表示，任何公民均有权对“红头文件”进行监督，行政规范性文件审查为公民行使监督权提供了一个切实可行的途径，开辟了另一条公民权利救济的途径。

 他说，首先，根据1997年由原建设部、公安部共同制定的《城市出租汽车管理办法》的规定，对于符合条件的出租汽车个体工商户，客运管理机构应当在收到申请文件之日起的三十日内，根据出租汽车的发展计划及申请者的条件作出审核决定，核准的，发给许可凭证；不核准的，书面通知申请人。

 其次，根据《中华人民共和国反垄断法》第三十二条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”该法律条文所规定的产品当然包括“服务类”产品。《实施方案》将出租汽车经营主体限定在“出租汽车经营企业、城市出租车协会个体分会或服务公司托管”范围，剥夺了其他符合规定条件的企业和个人从事出租车托管业务的权利，因此，《实施方案》的托管规定与《反垄断法》相抵触，应该予以撤销。

 “由此可见，实施特许经营必须具有法律依据，但目前在湖南省尚未有一部法规规章明确将出租汽车行业纳入行政特许的范围。”欧爱民认为，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》，出租汽车行业不属于行政特许的范围，托管的规定缺乏法律依据，应予以撤销。这就意味着，公民个人只要符合法律规定的条件，就可以申请获得出租汽车经营权。

被指“公司化剥削”牟取暴利

 欧爱民认为，出租车经营权由出租车公司垄断占有，就排除了个人经营出租车的可能性，将个人拦在了出租车行业之外。在实践中，很多出租车公司拿到经营权后，自己不营运，而将经营权转包给小公司，小公司再转包给主驾驶员，主驾驶员再分包给副驾驶员，副驾驶员再分包给顶班驾驶员，这样层层转包，每转包一次，就盘剥了一次利润。驾驶员成为“金字塔”的最底层，利益链条的最末端。驾驶员的各级上家只管坐收“份儿钱”(承包费)、“规费”，从而导致出租车行业利益分配严重不公，并衍生出一个专靠“公司化剥削”牟取暴利的“食利阶层”。

 2009年5月份，在长沙市开出租车近5年的张韩(化名)花31万元从别人手里买下了一台“三维”出租车，但是当老板的滋味并不如想象中那样美好。张韩称，白天，他把车子承包给主驾驶李奎(化名)，自己则开晚班。因为白班要交‘规费’210元，比晚班要贵90元。

 张韩说，每个月必须除了必须向公司交纳折旧费和规费外，他每晚最后的纯盈利只有100多元，一个月下来，张韩的工资仅有3000多元，当然这还得在当月不出现违章、事故、投诉等问题的前提下。

 与张韩所不同的是，36岁的张晓(化名)在开出租车6年后，突然转行开“黑车”，用他的话说，开出租车压力太大了，总是濒临亏本的边缘。

 张晓告诉记者，之前，他选择以“全包”的形式从长沙某出租车公司购买了一台出租车，“每天工作11个多小时，但大部分钱却都交给了公司，很不划算。”

 在采访中，大部分出租车司机表示，长沙出租车向公司交纳的折旧费、规费偏高，一位 “蓝灯”出租车司机称，只有把这两项费用降低，才能保障出租车司机有一定的收入。另外，长沙出租车司机还反映，长沙出租车过少，导致现在出租车如同房价一样，被人越炒越热，让许多出租车司机都难以承受。

 继重庆发生出租车罢运事件后，去年11月10日，海南三亚市和甘肃永登县两地也出现了出租车罢运。由于各地政府处理得当，没有引发重大事件。有人分析认为，造成这种通过“罢运”进行利益博弈现象的根源，是现有的出租车行业“公司化”体制。这一体制规定，出租车必须公司经营，限制个体进入，无处可去的个体出租车经营者，唯有投奔公司，方能继续生存。

 被政府文件和行业规则固定下来的“公司化”，使出租车“公司”从一个市场主体变成了一个管理机构，一个将公共资源、政府权力“商品化”的载体，其本质就是政府一次垄断下的二次垄断。面对严重不公的行业利益分配法则和空洞缺位的服务，司机敢怒而不敢言，而司机收入相对过低，特别是当燃油气价格出现大幅上涨时，这种矛盾就更加突出。

“公司化”与“个体化”之争

 在去年的“两会”上，全国政协委员汤燕雯根据调查，认为全国不少地方出现的出租车罢运事件，其背后有隐藏的体制弊端，她在《关于改革出租车行业体制的提案》(3975号)中呼吁全面改革出租车行业体制，取消强制性的“公司制”，允许脱离公司以个人身份经营。这一提案引起了国家有关部门的高度重视，交通运输部称目前他们正在组织起草出租汽车行业政策。

 “出租车行业目前这种公司制，根本达不到有利于加强行业监督管理，有利于规模化的目的，相反，却催生出一个变相获利的垄断群体，造成种种矛盾。因此，全面改革出租车行业体制，取消强制性的公司制，放开市场，启动真正的市场化运行体制是必然的选择。”欧爱民说。

 长沙市公用事业管理局公交管理处处长陈永泰介绍，自2004年开始，长沙市公用事业管理局从交警部门手中接管出租车行业，当时长沙共有出租车公司57家，经近几年的优化和调整，如今是28家，城区共计6280余台出租汽车。

 陈永泰告诉《法制周报》记者，目前，国内的出租车行业有三种经营模式，别的城市也都是依照这三种模式作为参照，大同小异。这三种模式分别被称为北京模式、上海模式、温州模式，长沙出租车市场主要以租赁形式的经营模式为主。陈永泰解释称，北京模式就是租赁经营和承包经营模式，即由公司取得经营权以后，买车租给或承包给个人；上海模式则是公司化的经营模式：经营权归公司，所有从业人员均实行公司化管理，按正规程序招聘上岗；第三种为温州模式，全部放开市场，一个出租车是一个经营个体，为个体经营模式。

 “从全国三种模式看，最稳定的是上海模式。从未出现过出租车罢运事件。”陈永泰表示，出租车行业是公共服务行业，但是它是一个进入市场竞争领域的服务行业，它不同于公共汽车行业，公共汽车和出租车虽同属于公共交通事业，但公共汽车行业属于完全的公益服务行业，它的票价由国家调控，出租车的票价则由市场进行一定的调剂。在现阶段，让出租车完全走向市场化的条件还不成熟。

 正因为如此，如果每台车都是一个经营主体，行政执法管理部门不论在人力还是物力上，都会增加执法成本。为了最大化追求利润，个体驾驶员会不惜降低服务质量，甚至不惜违法违规，比如拒载和宰客等现象。

 对于频繁出现的罢运问题，陈永泰也表示，这实际上是公司的利益和从业人员的利益之争，然而，这个利益该向谁倾斜呢？作为政府，需要的是这个行业最快捷最优质的为市民服务，不是为哪一个利益集团的服务。再者，即便完全开放市场，也免不了个体化之间在分包时发生的“层层剥离”逐利现象。

 近日，记者从湖南省政府法制办了解到，法制办已以书面形式回复欧爱民，驳回了他的请求。

 对此，欧爱民认为，在此之前，很多人关注出租车经营权问题都是从经济角度、社会角度及民生角度来探讨利与弊，他们首次从法学角度提出了出租车经营权实施行政特许缺乏法律依据问题，希望引起社会关注，国家以后在制定新的管理条例时可能也会考虑到这个问题。